Een vals dilemma: herindelen of samenwerken

Het lijkt zo’n logische redenering: gemeenten krijgen steeds meer complexe taken, vaak ook met een schaal die groter is dan het eigen grondgebied, en dus hebben ze de keuze uit twee smaken: herindelen of samenwerken. Geen speld tussen te krijgen. Maar wel een ongemakkelijke keuze uit twee kwaden. Met een herindeling roep je jarenlang gedoe over je af, van ontevreden inwoners tot ongeruste ambtenaren. En wat levert het je op? De verwachte efficiencygroei wordt zelden gehaald, zo laat onderzoek steeds weer zien. Wat wél groeit is de kloof tussen inwoners en bestuur, met ernstige gevolgen voor de lokale democratie.

Geen vooruitgang

Maar dan dat samenwerken. Ook niet echt een vooruitgang voor de lokale democratie. Die vermaledijde kluwen van gemeenschappelijke regelingen, dat geldverspillende en ongrijpbare circus waar je als gemeente geen vat op hebt, maar waarvan je wel de kosten als ‘verplichte uitgave’ mag dragen.

Dan nog liever die ellendige herindeling, al of niet met zachte dwang van de provincie. En zo zien we inderdaad hoe het aantal gemeenten de afgelopen periode drastisch is afgenomen. Waren het er in 1988 nog 714, in 2019 is het aantal gemeenten geslonken tot 355. Telde in 1970 nog 45% van onze gemeenten minder dan 5000 inwoners, tegenwoordig is dit percentage vrijwel nihil.

Meten is weten en het lijkt zonneklaar: naarmate het aantal gemeentegrens-overstijgende taken toeneemt, schrijdt ook de schaalvergroting via herindelingen voort. Allemaal heel vanzelfsprekend.

Samenwerkingsverbanden nemen toe

Dan zou je denken dat door die schaalvergroting de gemeentelijke samenwerking tegelijkertijd wel zal afnemen: robuuste gemeenten zijn immers beter toegerust voor het zelfstandig uitvoeren van het nieuwe takenpakket. Hoe groter de gemeente, hoe minder ze afhankelijk is van het noodmiddel samen­werken.

Maar dat blijkt anders te liggen. Parallel aan de schaalvergroting, nam het aantal gemeentelijke samenwerkingsverbanden niet af, maar groeide: in 2016 telden onderzoekers dat een gemiddelde gemeente deelneemt aan 16 samenwerkingsverbanden, maar een jaar later liet nieuw onderzoek zien (met een iets andere vraagstelling) dat een gemeente in gemiddeld 27 samenwerkings­verbanden zit. Bij nadere bestudering bleek ook dat grotere gemeenten met meer samenwerkings­verbanden meedoen dan kleinere. Weer ander onderzoek toonde aan dat kort na een herindeling een gemeente al weer snel op hetzelfde samenwerkingsniveau zit als voor de fusie.

Herindelen of samenwerken: het is in werkelijkheid een vals dilemma. Gemeenten werken steeds meer samen, ondanks herindelingen en schaalvergrotingen. Geen gemakkelijke constatering in een wereld waarin van oudsher wordt gewerkt met sturen, realiseren, controleren en verantwoorden vanuit je eigen organisatie en met één gemeenteraad voor de democratische legitimatie.

Belangen behartigen

Ondanks dit ongemak zien gemeenten, groot en klein, het samenwerken steeds vaker als een instrument om je belangen goed te behartigen, samen met inwoners, andere overheden en maatschappelijke organisaties. Je kunt je nog nauwelijks een maatschappelijke opgave voorstellen die zelfs een grote gemeente wel even in haar eentje zal gaan oplossen. Of het nu gaat om ‘harde’ vraagstukken als bereikbaarheid, energietransitie, arbeidsmarkt of wonen, dan wel om ‘zachte’ thema’s als zorg, onderwijs of zelfs eenzaamheid: samenwerken is het parool.

Hulpmiddel voor maatschappelijke problemen

Het ministerie van BZK heeft het goed begrepen en lanceerde onlangs voorstellen om de rol van raadsleden in de samenwerking te versterken. Dat is een wijs en realistisch inzicht van het departement om de lokale democratie te versterken. Nu de gemeenten zelf nog. Daartoe zullen velen eerst over de eigen schaduw heen moeten stappen: samenwerken is dus niet een alternatief voor een dreigende herindeling, of een noodzakelijk kwaad voor gemeenten die ‘te groot voor het servet, maar te klein voor het tafellaken’ zijn. Samenwerken is intussen een regulier hulpmiddel voor overheden die maatschappelijke problemen willen oplossen. Hoog tijd om die ongemakkelijke waarheid onder ogen te zien. Niet in strijd met, maar omwille van de lokale democratie.